Contributi

Il modello Tilburg per la Pubblica Amministrazione italiana fra attualità e cambi di paradigma

di Ludovico Ristori 13 Febbraio 2013

Generalità

Tilburg è una città dell’Olanda meridionale che conta circa 200.000 abitanti, posizionata a poca distanza dalle più note Amsterdam e Eindhoven.

Il suo nome è legato, insieme all’università locale, al cosiddetto “Modello Tilburg”, oggetto di studi accademici in tema di (new) public management.

Tale modello è stato oggetto anche di varie conferenze che hanno toccato l’Italia, tipicamente tenute dal Dr. Ignatius Zaat [1,2,3], consigliere (“senior advisor”) della municipalità.

Questo paper rappresenta una veloce rassegna sul caso in questione e spiega – soprattutto in relazione al rinnovamento della PA Italiana – per quali motivi la lezione di Tilburg può essere ritenuta ancor oggi attuale e per quali altri risulta invece un caso superato.

Il Modello Tilburg in sintesi

Ciò che viene denominato “Modello Tilburg” è in realtà un insieme di interventi che il Comune in questione ha effettuato prima sulla propria organizzazione interna poi sui servizi erogati e sul rapporto con la cittadinanza.

Si è sviluppato negli anni ’90 come tentativo di rispondere a vari aspetti problematici in parte della città nel suo complesso (es.: l’alto tasso di disoccupazione) e in parte dell’amministrazione locale (es.: la difficile situazione finanziaria, l’inadeguata gestione e circolazione delle informazioni) [2].

Al suo interno sono state evidenziate due fasi [ivi].

La prima è stata associata a un tentativo di aziendalizzazione della municipalità attraverso una più netta divisione fra politica e gestione e mediante la selezione di manager di professione per le posizioni chiave e l’adozione di un sofisticato sistema di reportistica economico-finanziaria e direzionale. “I politici e gli amministratori hanno cominciato a pensare in termini di risultati e qualità, ISO, benchmarking e Total Quality Management” ha affermato Zaat in uno dei suoi interventi.

La seconda fase è stata caratterizzata, invece, da un intervento ad ampio spettro sul sistema dei servizi pubblici, con un forte ricorso alla privatizzazione. In questa seconda fase è stato sviluppato anche un parziale ampliamento dell’ottica relativa al cittadino a causa di una certa insoddisfazione per il nuovo approccio dell’amministrazione come inizialmente proposto. Ciò ha implicato l’acquisizione di una visione dichiarata “tridimensionale”, ossia di cittadino non solo cliente (soggetto passivo, fruitore di prodotti e servizi) ma anche elettore (che domanda sviluppo) e soggetto attivo (che domanda partecipazione).

Fra i risultati raggiunti sono stati citati soprattutto i rendiconti in attivo (che hanno permesso la realizzazione di vari investimenti in infrastrutture senza aumentare la pressione fiscale), la riduzione del numero di dipendenti di circa 800 unità in venti anni (su un organico di circa 1700 al 2005) e la crescita della popolazione locale di circa 30.000 unità.

Inquadramento

Il caso di Tilburg copre un arco temporale estremamente ampio, dal 1994 ad oggi, quindi è naturale pensarlo come un processo dinamico che si è evoluto anche come caratteristiche e filosofia.

E’ indubbio, però, che abbia ricevuto la massima attenzione soprattutto qualche anno fa e che, dagli studiosi, sia stato incluso nell’onda lunga del cosiddetto New Public Management (NPM) [4].

Questa scuola di pensiero – che ha visto le sue origini in paesi anglofoni come la UK con il periodo di Margaret Thatcher e negli USA con l’amministrazione Reagan [5] – era incentrata sull’aziendalizzazione della Pubblica Amministrazione e in Italia è stata legata [6] a tutta quella stagione di riforme sviluppatasi negli anni ’90 (L. 241/1990, L. 142/1990 e poi TUEL, Leggi Bassanini etc…).

E’ un modello che, pur raggiungendo alcuni risultati significativi in termini di riduzione della spesa, non è riuscito a mantenere molte delle sue promesse. Bassanini stesso, a vent’anni di distanza dalle sue leggi [7] ha imputato il parziale fallimento alla mancanza di continuità dell’indirizzo politico e all’essersi concentrati soltanto sulla fase di progettazione normativa a discapito di quella – meno spettacolare ma altrettanto essenziale – dell’implementazione concreta e degli aggiustamenti in corso d’opera.

Attualmente il NPM è considerato in parte superato in ragione della sua visione essenzialmente top-down (ancorché efficientista) e di alcuni casi di fallimento nella replica di best practices a prova di critica nel paese d’origine [5,6].

Gli studiosi dall’avvento dell’amministrazione Obama e del suo Open Government Model, hanno puntato più su modelli maggiormente partecipativi, legati al termine governance (o “governo debole”, [9]) in antitesi al precedente concetto di government. Un caso di successo spesso citato è la Municipalità di Stoccolma per l’efficiente livello di servizio e di performance economica del proprio sistema di partecipate [10] o per l’elevata capacità di coinvolgimento di soggetti pubblici e privati nel realizzare progetti di urbanistica sostenibile [11].

In questo senso, parte della seconda fase del Modello Tilburg potrebbe esser letta come un tentativo di adeguamento alle nuove logiche di un sistema, probabilmente, in parte datato (di sicuro non è più portato come esempio ricorrente nelle pubblicazioni scientifiche dei nostri giorni ma solo episodicamente, come un caso storico). E’ utile evidenziare, poi, che la maggior parte delle esperienze di NPM attuali sono relative a paesi di recente industrializzazione, tipicamente caratterizzati da precedenti Pubbliche Amministrazioni a struttura burocratica.

Per concludere sarà riportato qui di seguito un piccolo schema di confronto fra i quattro idealtipi precedentemente citati (sintesi da [5],[6],[7]):

Modello Burocratico NPM Open Government
Periodo di Riferimento Anni ‘70 Anni ‘90 Anni 2000
Area Disciplinare di riferimento Legale Economica (Modello Aziendale) Economico/Sociale (Stakeholder Theory)
Ruolo dei Cittadini Destinatari di atti Clienti Partner
Produzione dei Servizi In house Esternalizzata Co-Produzione
Organizzazione Interna Chiusa all’esterno, Gerarchica e Funzionale Mista Funzionale – Per Progetti Aperta, prevalentemente orientata ai Progetti
Flussi Informativi Top-Down, fortemente limitati Partecipazione limitata a casi di interesse concreto Bidirezionali, ampia Partecipazione
Prospettiva Principale Controllo Formale, Input Rendicontazione, Output Outcome
Keywords Legalità, Formalismo, Esecuzione di compiti Efficienza, Efficacia, Economicità, Responsabilità,

Government

Partecipazione, Trasparenza, Accountability, Governance
Documento Simbolo PRG PEG Open Data, Bilancio Partecipato

La teoria ha riconosciuto al New Public Management:

Pregi Difetti
  • Aver introdotto una visione sostanziale a fianco di quella del (mero) rispetto delle regole
  • Aver introdotto il ciclo di pianificazione controllo, valutazione
  • Aver cominciato a guardare verso l’esterno (dimensione del servizio)
  • Aver determinato comunque una riduzione dei costi e/o snellimento degli organici

 

  • Visione monodimensionale del cittadino (mentre in realtà non è solo utente ma anche elettore e possibile co-produttore di servizi)
  • Sottovalutazione delle differenze fra impresa e pubblica amministrazione (si può essere efficienti/efficaci ma non aver inciso in modo positivo sulla propria comunità)
  • Sopravvalutazione del ruolo della privatizzazione e aziendalizzazione come beni in sé (sono presenti in letteratura vari casi di buon pubblico e cattivo privato)
  • Sopravvalutazione della esportabilità di certe esperienze (ciò che funziona in Olanda non è detto che lo faccia in Italia a causa delle componenti di contesto e di conoscenza tacita, vedi [8])
  • Essere stato applicato spesso in modo distorto (managerialismo burocratico)
  • Essere poco adatto al contesto attuale di una PA in rete e con potere prevalentemente soft (verso partner privati, grandi aziende erogatrici di servizi pubblici etc…)

Bibliografia

[1] Zaat I., “L’amministrazione Moderna: Il Modello Tilburg”, Url: Http://Www.Iss.Promopa.It/Archivio/Doc/Articolo%20Tillburg.Pdf

[2] Zaat I., “Explanation Sheets Tilburg Model November 2005”, Url: Http://Www.Docstoc.Com/Docs/22323987/Explanation-Sheets-Tilburg-Model-November-2005

[3] Zaat I., Intervento Al Convegno “Interpretare Le Esigenze E Monitorare I Risultati: Evoluzione Dei Servizi E Misurazione Delle Performance A 10 Anni Dal D.Lgs. 286/99”, Carpi, Giovedì 26 Marzo 2009, Url: Http://Www.Carpidiem.It/Html/Attach/97/97459.Presentazione_Zaat.Pdf

[4] Hendriks F., Tops P., “Local Management Reforms In Netherlands: fads, fashions and winds of change” in Public Administration Vol 81 No. 2, 2003, Blackwell, Url: http://www2.gtz.de/urbanet/pub/hendriks.pdf

[5] D’Orta C., “L’organizzazione della PA dal diritto pubblico al diritto privato: fallimento di una riforma”, ne  Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, Volume VIII, Cedam, Url: http://www.este.it/ufiles/files/UID921SUT549SAM.pdf

[6] Bassanini F., “Vent’anni Di Riforme Del Sistema Amministrativo Italiano (1990-2010)”, Url: Http://Www.Astrid-Online.It/Riforma-De1/Studi-E-Ri/BASSANINI_Vent-Anni-Di-Riforma-PA_20_02_10.Pdf

[7] Micheli P., Intervento Al Convegno “Valutare per Governare? L’applicazione del D.lgs 150/2009: spunti di riflessione”, Firenze,  18 Aprile 2011, Url: http://www.reformnet.it/joomla/attachments/190_Firenze%2018%20Aprile%20-%20Pietro%20Micheli.pdf

[8] Behn R. D., “The Adoption of Innovation: The Challenge of Learning to Adapt Tacit Knowledge”, in Borins S. (2008) (ed.), Innovations in government. Research, recognition and replication, Brookings, Washington (2008) pagg. 138-158

[9] Longo F., “Governance dei network di pubblico interesse: logiche e strumenti operativi aziendali”, EGEA, 2005, capitoli 2 e 3 (pp. 45-100).

[10] Momigliano P., “La governance delle partecipazioni pubbliche”, Intervento presso Fondazione Cuoa, Altavilla Vicentina, 12 marzo 2010 Url: http://www.cuoa.it/myfactory31/CustomUpload/374O357O340O370O356O369O350O354O372O366O352O/Slide_di_Paolo_Momigliano.pdf

[11] Vigevano C., “Il modello Hammerby a Stoccolma:forza e qualità di un approccio integrato”, in Urbanistica n. 141 del 2010, Url: http://www.cittasostenibili.it/HammarbySjostad-Vigevano_testo.pdf

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